Články > Ľahkým perom > True Story > V prospech budúcich generácií
V prospech budúcich generácií
Eurokríza odhalila, ako veľmi bolestivé môže byť pre životnú úroveň obyvateľov nezodpovedné hospodárenie s verejnými financiami. Krajiny, ktoré do krízy štartovali s vysokým verejným dlhom museli prijať sériu – niekedy aj drastických – úsporných opatrení. Našťastie, Slovensko malo pri vypuknutí celoeurópskych finančných problémov relatívne nízku úroveň verejného dlhu. Navyše, počas najväčšej paniky na dlhopisových trhoch prijalo ambicióznu reformu rozpočtového rámca zavedením dlhovej brzdy a zriadením Rady pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ). Ako sa to stalo, prečo to pomohlo a čo by malo nasledovať? O tom je táto esej.
Dva roky pred ostatnými
Nápad s novými rozpočtovými pravidlami a fiškálnou radou vznikol v Bruseli ešte v roku 2009. Dokonca pred eskaláciou gréckej krízy. Nie, nie z pera Európskej komisie. Sedeli sme tam s Mišom Horváthom a počúvali sme reči o tom, ako je po vypuknutí finančnej krízy všetko pod kontrolou vo verejných financiách v Európskej únii. Zdalo sa nám, že musí existovať paralelný vesmír pre euroúradníkov, lebo vysoké dlhy niektorých krajín v časoch mega-nedôvery na finančných trhoch neveštili nič dobrého. Ráno v hoteli sme sa rozhodli, že napíšeme štúdiu o reforme slovenského rozpočtového rámca a ponúkneme ju všetkým relevantným politickým stranám na Slovensku. Možno ju niekto zoberie vážne.
Nemali sme veľké oči. Nespadli sme z jahody, vedeli sme, že si politik na seba upletie bič až potom, čo vyskúšal všetky ostatné možnosti. Ale čo keď motyka vystrelí? Najmä pred voľbami, kedy nápadov do volebných programov nikdy nie je dosť. Politické strany do nich musia niečo múdreho dať a náš návrh vyzeral celkom sofistikovane. Musím priznať, že stretnutie s ekonomickými expertmi politických strán v jednom bratislavskom hoteli v decembri 2009 dopadlo nad naše očakávania. Až na dvoch, väčšina pristupovala k predostretým myšlienkam celkom pozitívne a konštruktívne.
Diskusia bola natoľko úspešná, že viaceré strany do svojich predvolebných programov prevzali niektoré črty z nášho návrhu. A nielen to, program stability poslaný prvou Ficovou vládou do Bruselu taktiež spomínal niektoré základné kamene zo štúdie „Dobrá Rada nad zlato?“ Nová vláda Ivety Radičovej potom do svojho programového vyhlásenia napísala: „Vláda SR obnoví poriadok vo verejných financiách. Predloží do Národnej rady SR návrh ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti (tzv. rozpočtová ústava), ktorý definuje jasné pravidlá disciplíny a transparentnosti vo verejných financiách.“
To už bolo niečo! Ale zďaleka nie koniec cesty. Predložiť ústavný zákon do parlamentu bez ústavnej väčšiny je totiž asi tak účinné, ako mudrovať v krčme nad zostavou hokejovej reprezentácie. A vieme veľmi dobre, že základným princípom fungovania parlamentu je, že opozícia nehlasuje za návrhy koalície ani vtedy, keď ona predtým predložila do bodky identický návrh. Preto sa najlepším riešením zdalo premiestniť celú diskusiu na pôdu finančného výboru v parlamente. V pracovnej skupine boli z každej strany nominovaní dvaja. Po zaujímavých a musím povedať konštruktívnych debatách vznikla na jeseň 2011 konsenzuálna verzia. Lenže krátko na to padla vláda Ivety Radičovej.
Situáciu „zachránili“ finančné trhy, ktoré v tom čase už extrémne tlačili na európske vlády. Koncom roka 2011 bol obrovský problém vydať nové štátne dlhopisy. Prijatie silného fiškálneho rámca bolo preto dobrou možnosťou prezentovať navonok, že Slovensko je zodpovedná krajina. Nakoniec sa tak ústavný zákon predsa len schválil, a to unikátnym spôsobom, keď 146 zo 147 prítomných poslancov hlasovalo za.
Odvtedy máme dlhovú brzdu, silnejšie pravidlá pre samosprávy, predbežné údaje o čistom bohatstve a Radu pre rozpočtovú zodpovednosť. Nový čas po prijatí zákona napísal: „Stop šafáreniu!“ To je asi trochu prehnané, ale náklady nezodpovedného konania sa na Slovensku jednoznačne zvýšili.
Medzitým v paralelnom vesmíre s časovým oneskorením dvoch rokov schválili... uhádnite čo? Silnejšie fiškálne pravidlá a nutnosť mať nezávislé fiškálne inštitúcie v každom členskom štáte eurozóny.
Kľúčové prvky
Čo považujem za najdôležitejšie súčasti ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti? Rád by som zdôraznil päť vecí.
Po prvé, podľa mňa je úspechom zákona už samotný fakt, že je ústavný. V ekonomických otázkach nie je jednoduché nájsť konsenzus naprieč politickým spektrom. Pozoruhodné je, že širokú podporu sa podarilo dosiahnuť bez podstatnej „kastrácie“ zákona. Niekedy totiž musíte platiť príliš veľkú cenu za konsenzus. Prijatie fiškálnej ústavy nie je ten prípad.
Po druhé, dlhová brzda – aj keď vznikla politickým konsenzom – nie je ďaleko od úrovní, ktoré môžeme pri malých a otvorených ekonomikách za bezpečné. Dlhodobo totiž platí, že sankcie sa neviažu k úrovniam verejného dlhu do 40% z HDP. Aj vzhľadom na starnutie populácie, vytvorenie dostatočne veľkého fiškálne vankúša pre horšie časy by mal byť v záujme každej vlády.
Po tretie, zákon neobsahuje bianko šek, teda únikovú klauzulu, ktorá by mohla byť interpretovaná veľmi flexibilne a dlhová brzda by sa tak mohla veselo obchádzať. Dôležité je to najmä z pohľadu finančných trhov. Ak tie uveria, že dlh krajiny je ohraničený zhora na rozumných úrovniach, nie je nutné počítať pri kúpe štátnych dlhopisov s vysokým rizikom. Ako ukazujú Múčka a Ódor (2016), lacnejšie možnosti prefinancovania štátneho dlhu môžu Slovensku ušetriť na úrokových nákladoch aj miliardu eur za desať rokov.
Po štvrté, inštitucionálne základy Rady pre rozpočtovú zodpovednosť sú na rozdiel od iných členských štátov pevné. Dokazuje to aj nedávny prieskum Transparency International, podľa ktorého je RRZ najviac nezávislá verejná kontrolná inštitúcia na Slovensku. Mňa teší aj to, že RRZ rýchlo získalo uznanie aj v zahraničí, tak v komunite výskumníkov ako aj iných fiškálnych rád. Založili sme Združenie európskych nezávislých fiškálnych inštitúcií a sme integrálnou súčasťou diskusií o budúcnosti európskeho fiškálneho rámca.
Po piate, považujem za veľký úspech, že prostredníctvom ústavného zákona sme sa vydali na dlhú cestu lepšieho pochopenia súvahy štátu. Skutočný vývoj vo verejných financiách a komplexná identifikácia fiškálnych rizík je totiž možná len ak sledujeme zmeny v čistom bohatstve štátu. Vlastné imanie štátnych podnikov, budúce dlhy dôchodkového systému, PPP projekty alebo napríklad hodnota budov štátu sú veci, ktoré cez štandardné sledovanie deficitu verejných financií zostávajú skryté.
Naozaj platí, že dobrá (fiškálna) Rada je nad zlato?
Keď máme ústavnú dlhovú brzdu, načo nám je ešte nejaká fiškálna rada? Nezávislé fiškálne inštitúcie (fiškálne rady) postupne vznikajú vo svete ako huby po daždi. Tak ako je v súčasnosti úplne normálne, že o menovú politiku sa starajú nezávislé centrálne banky, tak začína byť čoraz viac samozrejmé, aby technokratické aspekty rozpočtovej politiky neboli predmetom politických diskusií. Okrem toho sú fiškálne rady nezávislým strážcom fiškálnych pravidiel a studňou informácií pre verejnosť.
Fiškálne rady ako noví „strážni psy“ môžu zasahovať do rozpočtového procesu buď nepriamo („štekaním“) alebo priamo („hryznutím“). Vo väčšine krajín prevažujú fiškálne rady, ktoré nemajú silné kompetencie, ale cez svoje nezávislé analýzy prispievajú k lepšiemu pochopeniu verejných financií a obmedzujú kreatívne účtovníctvo. Sú však aj krajiny, kde sú ich prognózy priamou súčasťou rozpočtu (Veľká Británia) alebo majú právo veta (Maďarsko).
Na Slovensku sme sa vydali cestou nepriameho vplyvu. RRZ má štyri dôležité funkcie: pripravuje správu o dlhodobej udržateľnosti verejných financií (lobuje pre budúce generácie), kontroluje plnenie pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti, monitoruje riziká v rozpočte a nezávisle posudzuje niektoré reformy vo verejných financiách. Všetky tieto funkcie vykonávame s počtom 11 analytikov, ktorí okrem pravidelných správ majú aj významné výskumné publikácie. Do tímu sme sa snažili nakombinovať optimálnu zmes kvantitatívnych a kvalitatívnych znalostí, verejný a súkromný sektor ako aj ekonomické a rozpočtové znalosti.
Funguje to? Majú fiškálne rady nejaký vplyv? Vzhľadom na to, že ide o relatívne nový fenomén, jednoznačné závery v literatúre nie sú. Avšak mnohé štúdie (medzi nimi napríklad Nerlich a Reuter, 2013) ukazujú, že krajiny so silnými fiškálnymi pravidlami, nezávislými fiškálnymi radami a efektívnym strednodobým rozpočtovým rámcom hospodária v priemere oveľa lepšie ako krajiny, ktoré majú slabé alebo žiadne fiškálne rámce. Rozdiely v deficite môžu presiahnuť až 2% z HDP.
Pohľad do budúcnosti
Môžeme si teda vydýchnuť? Je všetko v najlepšom poriadku? Nie celkom. Veľmi veľa sa urobilo, ale ešte stále sú oblasti, kde zaostávame.
Po prvé, ani po piatich rokoch po schválení ústavného zákona nemáme skutočné strednodobé rozpočtovanie. Napriek tomu, že koncepcia predpokladá zavedenie záväzných výdavkových limitov, tie stále absentujú. Veľká škoda, keďže práve tieto mali slúžiť na operatívne riadenie verejných financií. Dlhová brzda je len kladivo v prípade problémov. Výdavkové limity mali byť skrutkovačom, ktoré zabránia tomu, aby problémy vznikli. Horšie je, že v súčasnosti je snaha namiesto zavedenia výdavkových stropov, znefunkčniť dlhovú brzdu zavedením tzv. investičnej výnimky.
Po druhé, medzery vidím aj v oblasti transparentnosti. Štátne podniky, samosprávy alebo napríklad podrobnosti o niektorých veľkých investičných projektoch alebo rozpočtových opatreniach v priebehu roka sú často bielymi miestami na mape slovenských verejných financií. Po tretie, agregátne čísla nie sú všeliekom. Treba sa pozrieť aj podrobnejšie na úroveň verejných príjmov a výdavkov. Projekt Hodnota za peniaze, ktorý taktiež vznikal zaujímavým spôsobom, má za cieľ zaviesť sedliacky rozum do rozhodovania vo verejných financiách na úrovni projektov, regulácie a politík. Ale o tom možno nabudúce.
Dva roky pred ostatnými
Nápad s novými rozpočtovými pravidlami a fiškálnou radou vznikol v Bruseli ešte v roku 2009. Dokonca pred eskaláciou gréckej krízy. Nie, nie z pera Európskej komisie. Sedeli sme tam s Mišom Horváthom a počúvali sme reči o tom, ako je po vypuknutí finančnej krízy všetko pod kontrolou vo verejných financiách v Európskej únii. Zdalo sa nám, že musí existovať paralelný vesmír pre euroúradníkov, lebo vysoké dlhy niektorých krajín v časoch mega-nedôvery na finančných trhoch neveštili nič dobrého. Ráno v hoteli sme sa rozhodli, že napíšeme štúdiu o reforme slovenského rozpočtového rámca a ponúkneme ju všetkým relevantným politickým stranám na Slovensku. Možno ju niekto zoberie vážne.
Nemali sme veľké oči. Nespadli sme z jahody, vedeli sme, že si politik na seba upletie bič až potom, čo vyskúšal všetky ostatné možnosti. Ale čo keď motyka vystrelí? Najmä pred voľbami, kedy nápadov do volebných programov nikdy nie je dosť. Politické strany do nich musia niečo múdreho dať a náš návrh vyzeral celkom sofistikovane. Musím priznať, že stretnutie s ekonomickými expertmi politických strán v jednom bratislavskom hoteli v decembri 2009 dopadlo nad naše očakávania. Až na dvoch, väčšina pristupovala k predostretým myšlienkam celkom pozitívne a konštruktívne.
Diskusia bola natoľko úspešná, že viaceré strany do svojich predvolebných programov prevzali niektoré črty z nášho návrhu. A nielen to, program stability poslaný prvou Ficovou vládou do Bruselu taktiež spomínal niektoré základné kamene zo štúdie „Dobrá Rada nad zlato?“ Nová vláda Ivety Radičovej potom do svojho programového vyhlásenia napísala: „Vláda SR obnoví poriadok vo verejných financiách. Predloží do Národnej rady SR návrh ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti (tzv. rozpočtová ústava), ktorý definuje jasné pravidlá disciplíny a transparentnosti vo verejných financiách.“
To už bolo niečo! Ale zďaleka nie koniec cesty. Predložiť ústavný zákon do parlamentu bez ústavnej väčšiny je totiž asi tak účinné, ako mudrovať v krčme nad zostavou hokejovej reprezentácie. A vieme veľmi dobre, že základným princípom fungovania parlamentu je, že opozícia nehlasuje za návrhy koalície ani vtedy, keď ona predtým predložila do bodky identický návrh. Preto sa najlepším riešením zdalo premiestniť celú diskusiu na pôdu finančného výboru v parlamente. V pracovnej skupine boli z každej strany nominovaní dvaja. Po zaujímavých a musím povedať konštruktívnych debatách vznikla na jeseň 2011 konsenzuálna verzia. Lenže krátko na to padla vláda Ivety Radičovej.
Situáciu „zachránili“ finančné trhy, ktoré v tom čase už extrémne tlačili na európske vlády. Koncom roka 2011 bol obrovský problém vydať nové štátne dlhopisy. Prijatie silného fiškálneho rámca bolo preto dobrou možnosťou prezentovať navonok, že Slovensko je zodpovedná krajina. Nakoniec sa tak ústavný zákon predsa len schválil, a to unikátnym spôsobom, keď 146 zo 147 prítomných poslancov hlasovalo za.
Odvtedy máme dlhovú brzdu, silnejšie pravidlá pre samosprávy, predbežné údaje o čistom bohatstve a Radu pre rozpočtovú zodpovednosť. Nový čas po prijatí zákona napísal: „Stop šafáreniu!“ To je asi trochu prehnané, ale náklady nezodpovedného konania sa na Slovensku jednoznačne zvýšili.
Medzitým v paralelnom vesmíre s časovým oneskorením dvoch rokov schválili... uhádnite čo? Silnejšie fiškálne pravidlá a nutnosť mať nezávislé fiškálne inštitúcie v každom členskom štáte eurozóny.
Kľúčové prvky
Čo považujem za najdôležitejšie súčasti ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti? Rád by som zdôraznil päť vecí.
Po prvé, podľa mňa je úspechom zákona už samotný fakt, že je ústavný. V ekonomických otázkach nie je jednoduché nájsť konsenzus naprieč politickým spektrom. Pozoruhodné je, že širokú podporu sa podarilo dosiahnuť bez podstatnej „kastrácie“ zákona. Niekedy totiž musíte platiť príliš veľkú cenu za konsenzus. Prijatie fiškálnej ústavy nie je ten prípad.
Po druhé, dlhová brzda – aj keď vznikla politickým konsenzom – nie je ďaleko od úrovní, ktoré môžeme pri malých a otvorených ekonomikách za bezpečné. Dlhodobo totiž platí, že sankcie sa neviažu k úrovniam verejného dlhu do 40% z HDP. Aj vzhľadom na starnutie populácie, vytvorenie dostatočne veľkého fiškálne vankúša pre horšie časy by mal byť v záujme každej vlády.
Po tretie, zákon neobsahuje bianko šek, teda únikovú klauzulu, ktorá by mohla byť interpretovaná veľmi flexibilne a dlhová brzda by sa tak mohla veselo obchádzať. Dôležité je to najmä z pohľadu finančných trhov. Ak tie uveria, že dlh krajiny je ohraničený zhora na rozumných úrovniach, nie je nutné počítať pri kúpe štátnych dlhopisov s vysokým rizikom. Ako ukazujú Múčka a Ódor (2016), lacnejšie možnosti prefinancovania štátneho dlhu môžu Slovensku ušetriť na úrokových nákladoch aj miliardu eur za desať rokov.
Po štvrté, inštitucionálne základy Rady pre rozpočtovú zodpovednosť sú na rozdiel od iných členských štátov pevné. Dokazuje to aj nedávny prieskum Transparency International, podľa ktorého je RRZ najviac nezávislá verejná kontrolná inštitúcia na Slovensku. Mňa teší aj to, že RRZ rýchlo získalo uznanie aj v zahraničí, tak v komunite výskumníkov ako aj iných fiškálnych rád. Založili sme Združenie európskych nezávislých fiškálnych inštitúcií a sme integrálnou súčasťou diskusií o budúcnosti európskeho fiškálneho rámca.
Po piate, považujem za veľký úspech, že prostredníctvom ústavného zákona sme sa vydali na dlhú cestu lepšieho pochopenia súvahy štátu. Skutočný vývoj vo verejných financiách a komplexná identifikácia fiškálnych rizík je totiž možná len ak sledujeme zmeny v čistom bohatstve štátu. Vlastné imanie štátnych podnikov, budúce dlhy dôchodkového systému, PPP projekty alebo napríklad hodnota budov štátu sú veci, ktoré cez štandardné sledovanie deficitu verejných financií zostávajú skryté.
Naozaj platí, že dobrá (fiškálna) Rada je nad zlato?
Keď máme ústavnú dlhovú brzdu, načo nám je ešte nejaká fiškálna rada? Nezávislé fiškálne inštitúcie (fiškálne rady) postupne vznikajú vo svete ako huby po daždi. Tak ako je v súčasnosti úplne normálne, že o menovú politiku sa starajú nezávislé centrálne banky, tak začína byť čoraz viac samozrejmé, aby technokratické aspekty rozpočtovej politiky neboli predmetom politických diskusií. Okrem toho sú fiškálne rady nezávislým strážcom fiškálnych pravidiel a studňou informácií pre verejnosť.
Fiškálne rady ako noví „strážni psy“ môžu zasahovať do rozpočtového procesu buď nepriamo („štekaním“) alebo priamo („hryznutím“). Vo väčšine krajín prevažujú fiškálne rady, ktoré nemajú silné kompetencie, ale cez svoje nezávislé analýzy prispievajú k lepšiemu pochopeniu verejných financií a obmedzujú kreatívne účtovníctvo. Sú však aj krajiny, kde sú ich prognózy priamou súčasťou rozpočtu (Veľká Británia) alebo majú právo veta (Maďarsko).
Na Slovensku sme sa vydali cestou nepriameho vplyvu. RRZ má štyri dôležité funkcie: pripravuje správu o dlhodobej udržateľnosti verejných financií (lobuje pre budúce generácie), kontroluje plnenie pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti, monitoruje riziká v rozpočte a nezávisle posudzuje niektoré reformy vo verejných financiách. Všetky tieto funkcie vykonávame s počtom 11 analytikov, ktorí okrem pravidelných správ majú aj významné výskumné publikácie. Do tímu sme sa snažili nakombinovať optimálnu zmes kvantitatívnych a kvalitatívnych znalostí, verejný a súkromný sektor ako aj ekonomické a rozpočtové znalosti.
Funguje to? Majú fiškálne rady nejaký vplyv? Vzhľadom na to, že ide o relatívne nový fenomén, jednoznačné závery v literatúre nie sú. Avšak mnohé štúdie (medzi nimi napríklad Nerlich a Reuter, 2013) ukazujú, že krajiny so silnými fiškálnymi pravidlami, nezávislými fiškálnymi radami a efektívnym strednodobým rozpočtovým rámcom hospodária v priemere oveľa lepšie ako krajiny, ktoré majú slabé alebo žiadne fiškálne rámce. Rozdiely v deficite môžu presiahnuť až 2% z HDP.
Pohľad do budúcnosti
Môžeme si teda vydýchnuť? Je všetko v najlepšom poriadku? Nie celkom. Veľmi veľa sa urobilo, ale ešte stále sú oblasti, kde zaostávame.
Po prvé, ani po piatich rokoch po schválení ústavného zákona nemáme skutočné strednodobé rozpočtovanie. Napriek tomu, že koncepcia predpokladá zavedenie záväzných výdavkových limitov, tie stále absentujú. Veľká škoda, keďže práve tieto mali slúžiť na operatívne riadenie verejných financií. Dlhová brzda je len kladivo v prípade problémov. Výdavkové limity mali byť skrutkovačom, ktoré zabránia tomu, aby problémy vznikli. Horšie je, že v súčasnosti je snaha namiesto zavedenia výdavkových stropov, znefunkčniť dlhovú brzdu zavedením tzv. investičnej výnimky.
Po druhé, medzery vidím aj v oblasti transparentnosti. Štátne podniky, samosprávy alebo napríklad podrobnosti o niektorých veľkých investičných projektoch alebo rozpočtových opatreniach v priebehu roka sú často bielymi miestami na mape slovenských verejných financií. Po tretie, agregátne čísla nie sú všeliekom. Treba sa pozrieť aj podrobnejšie na úroveň verejných príjmov a výdavkov. Projekt Hodnota za peniaze, ktorý taktiež vznikal zaujímavým spôsobom, má za cieľ zaviesť sedliacky rozum do rozhodovania vo verejných financiách na úrovni projektov, regulácie a politík. Ale o tom možno nabudúce.